“十五五”美丽中国建设的时间表、路线图来了！
日前，国务院印发《美丽中国建设“十五五”规划》（以下简称《规划》），《规划》提出，到2030年，生态环境质量全面改善，美丽中国建设取得新的重大进展。到2035年，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。《规划》从生态环境质量改善、减污降碳协同、生态系统保护和生态环境风险防控4个领域设置18项“十五五”时期美丽中国建设主要指标，其中约束性指标6项，预期性指标12项。
生态环境部负责同志就《规划》答记者提问时表示，要完善美丽中国建设中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，按规定实施好美丽中国建设成效考核。推动地方把《规划》确定的目标、任务、工程等落实到本地区相关专项规划和年度计划。
多位业内人士向21世纪经济报道记者表示，《规划》采用“2035年目标倒排”方法设定，并通过“目标—任务—工程—资金—督察”全链条确保落地。在实施层面，需兼顾刚性考核与正向激励等方式调动地方积极性。考核体系上，美丽中国建设成效考核比“双碳”考核覆盖面更广。地方落实的关键在于因地制宜制定方案，借助绿色金融、碳市场等市场化工具降低转型成本，同时补齐统计核算、跨部门协同和资金统筹等能力短板。
18项核心指标
“十四五”以来，我国绿色低碳转型步伐加快，与此同时，我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解。“十五五”时期是美丽中国建设承前启后、扩面提质，实现生态环境根本好转的关键阶段。
生态环境部负责同志就《规划》答记者提问时介绍，科学制定“十五五”时期美丽中国建设目标指标是《规划》编制的核心。《规划》充分衔接“十五五”规划纲要和美丽中国建设部署，提出到2030年，生态环境质量全面改善，美丽中国建设取得新的重大进展。
具体来看，《规划》设置生态环境质量改善、减污降碳协同、生态系统保护、生态环境风险防控四大类共18项核心指标。其中，6项约束性指标包括：地级及以上城市细颗粒物浓度、优良水体比例、单位国内生产总值二氧化碳排放降低、非化石能源占能源消费总量比重、主要污染物排放总量下降、森林覆盖率，是必须落地达标的硬性要求。
国家金融与发展实验室副主任曾刚向21世纪经济报道记者表示，这些指标之所以被列为核心管控对象，一方面，因为它们直接关系到公众的切身感受；另一方面，它们对应着国家生态安全和“双碳”底线任务。指标设定采用“2035年目标倒排”的方法，同时兼顾经济发展阶段和气候年际波动等客观因素，力求既有约束力又切实可行。
有了清晰的指标，下一步关键是落地执行。曾刚表示，《规划》主要依靠重大工程项目清单、中央和地方两级实施机制、年度监测评估与动态预警、财政资金和投资政策倾斜，以及中央生态环境保护督察等手段协同发力，形成“目标—任务—工程—资金—督察”的完整链条，推动2030年阶段性目标和2035年远景蓝图逐步兑现。
在刚性约束之外，政策激励同样不可或缺。中国能源研究会可再生能源专业委员会副秘书长王卫权向21世纪经济报道记者表示，美丽中国建设目标的实现，需要建立完善的政策保障体系。考核评价是其中最为关键的手段之一。除考核约束外，还将配套多元化的激励措施，例如，开展零碳园区等试点示范工作，探索可复制可推广的经验模式；同时综合运用经济激励手段，辅以荣誉称号等精神鼓励，从经济收益与社会荣誉两个维度调动地方政府和企业的积极性。
能源系统是源头治理重要抓手
美丽中国建设的诸多重点任务中，能源绿色低碳转型成为治理的关键抓手。在积极应对气候变化方面，《规划》提出，坚持风光水核等多能并举，深入开展节能降碳改造和控煤减煤，合理控制煤电装机规模和发电量，全面提升可再生能源电力消费比重，加快推进新增用电量由新增清洁能源电量覆盖。
王卫权表示，能源既服务于经济社会发展，其自身也是美丽中国建设中必须重点治理和转型的对象。推动能源体系向清洁低碳、安全高效方向转型，本身就是美丽中国建设的重要任务之一。
此外，在加快形成绿色生产生活方式方面，《规划》还提出，推进西部地区可再生能源就近利用，有序推动符合要求的高载能产业向可再生能源资源富集区域转移。
这一产业与能源布局的双向优化调整，将为新能源产业发展和传统产业绿色转型带来双重机遇。王卫权表示，在非化石能源领域，风电、光伏等新能源的大规模高比例发展是能源转型的主攻方向。对于能源开发利用企业而言，西部地区风光资源富集，以风光大基地为代表的新能源项目将继续保持大规模开发态势，未来市场空间广阔。
与此同时，推动高载能产业向可再生能源富集的西部地区有序转移，具有多重积极意义。王卫权表示，从成本角度看，风电、光伏发电成本已逐年下降，在不少地区已具备相较于煤电的价格优势，企业迁至西部可有效降低用电成本，实现降本增效。从碳排放约束看，西部地区清洁能源消费占比较高，企业转移后能够更好地满足碳排放双控的考核要求。从区域协调发展看，这一布局调整有助于缩小东中西部发展差距，促进西部地区充分利用自身资源优势实现经济发展，推动区域发展更加充分、协调、平衡。综合来看，新能源的大规模开发和产业向西部转移，既为能源企业提供了持续增长的市场机遇，也为高载能企业开辟了降低成本、绿色转型的发展路径，同时对促进区域协调发展具有积极意义。
“双碳”考核与美丽中国建设如何衔接？
值得关注的是，今年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下简称《办法》）。《办法》设置了包括5项控制指标和9项支撑指标的指标体系，将“双碳”工作纳入地方发展核心考核体系，与地方政绩考核“深度挂钩”。当两套考核体系同时运行，如何避免重复、实现协同，成为重要问题。
王卫权向21世纪经济报道记者表示，美丽中国建设考核评价与“双碳”考核指标体系虽存在交叉，但定位各有不同。“双碳”考核重点在于降低温室气体排放和实现能源转型，而美丽中国建设成效考核的覆盖范围更为广泛，不仅包含碳排放和能源问题，还涉及水环境、大气质量、固体废物治理、海洋生态保护、生物多样性等多个领域，整体覆盖面更为系统全面。
曾刚表示，“双碳”考核核心目的是督促地方扛牢碳达峰碳中和责任，考核对象是省级党委和政府。美丽中国建设成效考核覆盖的范围更宽，包括生态环境质量、生态保护修复、绿色低碳转型等多个方面，考核对象同样是各级党委和政府及相关领导干部，但更看重综合性生态环境治理成效。两套体系的衔接主要体现在：美丽中国建设成效考核中涉及绿色转型的部分与“双碳”考核指标保持口径一致、结果互认，避免重复考核和数据打架；同时两套考核结果都会纳入党政领导干部的综合考核评价，通过统一的政绩观导向和责任追究机制，实现“一套数据、多头应用”的统一约束效果。
面对刚性考核要求，地方需要从哪些方面补齐能力短板？曾刚认为，一是建立更精准的碳排放和污染物统计核算体系，解决数据滞后的问题；二是搭建跨部门协同的能碳治理平台；三是提升产业结构调整和能源转型的技术与资金统筹能力；四是建立分层分解、上下结合的目标管理机制，避免“一刀切”式的行政指令。如何平衡生态约束与经济发展，关键在于因地制宜制定行动方案，经国家层面衔接审核后再差异化实施，同时借助绿色金融、碳市场等市场化工具来降低转型成本。
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